“优先序”不但体现在十年前的新粮食安全观中，还体现在农业支持保护政策中

　　“有人把‘粮食安全’理解为‘食物安全’，把‘安全’理解为‘自给自足’。”国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆认为，这种观点是失之偏颇的。

　　5月28日，在华中农业大学举办的“2022乡村振兴荆楚论坛”线上会议中，叶兴庆称，谈及上述问题，需要弄清楚粮食安全的“优先序”问题。其实，在我国最近十年的农业政策里面，“优先序”概念一直都在使用。

　　近十年来的粮食安全“优先序”

　　2013年12月9日，中央财经领导小组第四次会议研究国家粮食安全问题，确立了我国新的粮食安全观——“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”。次日举行的中央经济工作会议，进一步提出了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的新形势下国家粮食安全战略，要求“依靠自己保口粮，集中国内资源保重点，做到谷物基本自给、口粮绝对安全。”

　　随后召开的中央农村工作会议指出，要进一步明确粮食安全的工作重点，合理配置资源，集中力量首先把最基本最重要的保住，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。

　　可以说，从1996年《中国的粮食问题》白皮书所提到的粮食概念，包括谷物、豆类、薯类，到2013年粮食安全开始区分从口粮到谷物，再到豆类、薯类，它们在粮食安全的重要性上出现了差异。

　　叶兴庆称，“优先序”不但体现在十年前的新粮食安全观中，还体现在农业支持保护政策中。

　　比如，入世承诺中的优先序。二十年前，中国加入WTO的时候，对不同商品在市场准入上有很大差异。小麦、大米、玉米、棉花、食糖等实行关税配额；大豆等食用油籽，棕榈油等食用植物油，肉蛋奶、水产、水果等实行单一关税。“在市场准入中设置不同条件，这本身就是一种‘优先序’的考虑和体现。”

　　再比如，国内农业支持政策的优先序。最近十几年，在国内实行的各种农业支持政策中，对不同农产品所使用的政策工具也是不一样的。2004年后，最低收购价和临时收储政策渐次扩围；2014年后，农业支持政策出现大调整。稻谷、小麦继续执行最低收购价政策，大豆实行了一轮目标价格政策，棉花已实行三轮目标价格政策，从2016年、2017年起，玉米、大豆先后实行生产者补贴政策。

　　第三，农业资源配置中的优先序。最明显的体现在2022年中央一号文件所提出的“分类明确耕地用途，严格落实耕地利用优先序”中，具体来说“耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，永久基本农田重点用于粮食生产，高标准农田原则上全部用于粮食生产。”

　　2019年9月9日，中央全面深化改革委员会第十次会议审议通过《关于实施重要农产品保障战略的指导意见》。叶兴庆称，这份文件体现的一个重要思想就是要实施分品种保障。

　　按照“优先序”的顺序，口粮排在第一位。口粮的绝对安全，官方解读为“稻谷、小麦100%自给”。在“十三五”时期，《全国农业现代化规划（2016-2020年）》也提到，小麦稻谷自给率要求达到100%。并对“小麦稻谷自给率”给出备注，指小麦稻谷国内生产能力满足需求的程度。

　　落实“优先序”要处理好三对关系

　　那么，“优先序”的深层逻辑是什么？

　　叶兴庆解释称，农产品供给保障包括封闭条件和开放条件两种情境，当前我国所面临的是开放条件下的农产品供给保障，就是统筹利用国内外两个市场、两种资源，满足全社会对农产品的需求。在这种情况下，“优先序”取决于对安全的认知，统筹发展安全是根据“安全观”确定自给率敏感度，然后再确定国内农业资源配置优先序。

　　从学理上进一步剖析的话，他表示，需求侧方面的“优先序”，包括低收入弹性、低可替代性（生理意义、经济意义）、高单位价值热量值（花最少的钱尽量吃饱）、饮食文化特性等角度；

　　至于供给侧方面的“优先序”，一是，在开放条件下，可贸易性就是决定优先序的重要变量，比如，饲料粮的可贸易性就比肉类要强，因为饲料粮大部分是谷物，而肉类涉及动物疫情、检验检疫，存在很大的不确定性；其次，低可替代性。比如，在耕地保护中要强调保护水田，就在于水田的稀缺性，在别的地方补充水田难度非常大。第三，进口集中度。集中度越高，风险越大。这样的产品就应该纳入到统筹发展安全中考虑。第四，比较优势，有比较优势的产品尽可能保持高自给率，没有比较优势的产品就要容忍低自给率。

　　对于“优先序”的落实，叶兴庆认为，要处理好三对关系。一是“优先序”与农民利益的关系。由于存在“优先序”逻辑，就要一方面对耕地资源的利用进行行政规制，另一方面采取强硬措施，特别是要对承担基本农田保护任务的农户继续补贴，对需要优先保障供给的农产品的生产者给予政策倾斜，把国家的“优先序”变为农民的“优先序”，不能让这两个“优先序”出现打架现象。

　　二是“优先序”与地区优势的关系。中央强调粮食安全主产区、主销区、产销平衡区都有责任，并层层下达粮食生产的目标和任务，在这样的背景下，要强调探索建立纵向的主产区利益补偿机制、横向的产销区利益协调机制。

　　三是“优先序”与大食物观的关系。中央高层领导所提出的“树立大食物观”，其核心是“大资源观”，从耕地资源向整个国土资源拓展、从传统农作物和畜禽资源向更丰富的生物资源拓展，扩大热量、蛋白来源，满足多元化的食物消费需求。